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　如何正確界定地方融資平臺(tái)公司

　江蘇省國(guó)信集團(tuán) （2010 年 5 月）

　一、 引言

　 國(guó)有投資公司始于 20 世紀(jì)后期， 是我國(guó)政府投資由“撥改貸” 再到“貸改資本金投入” 的結(jié)果， 政府通過委托代理制將國(guó)有資產(chǎn)委托給國(guó)有投資公司,使其作為國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表,依據(jù)市場(chǎng)化原則,通過對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的參股、 控股、 投資、 出賣股份等,對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行運(yùn)作,形成國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)體系， 實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。

　目 前僅中國(guó)投資協(xié)會(huì)國(guó)有投資公司分會(huì) 70 多個(gè)成員企業(yè)掌控的總資產(chǎn)就超過了 1 萬億元①。

　經(jīng)過多年的發(fā)展壯大, 國(guó)有投資公司已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量， 在解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸、 引導(dǎo)社會(huì)資金投向、 推動(dòng)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了非常重要的作用。

　江蘇省國(guó)信資產(chǎn)管理集團(tuán)有限公司（ 以下簡(jiǎn)稱“國(guó)信集團(tuán)” ）

　也是在順應(yīng)國(guó)家投融資體制改革的背景下， 為了進(jìn)一步整合地方國(guó)有企業(yè)資源， 充分發(fā)揮服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用， 于 2001 年 8 月 經(jīng)省政府批準(zhǔn)， 在江蘇省國(guó)際信托投資公司和江蘇省投資管理有限責(zé)任公司基礎(chǔ)上組建的大型國(guó)有獨(dú)資企業(yè)集團(tuán)。

　2006 年底， 集團(tuán)與江蘇省國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)控股公司合并重組， 在證券、 銀行、 酒店旅游、 房地產(chǎn)和社會(huì)文化事

　業(yè)等領(lǐng)域注入了新資源。

　集團(tuán)從事授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、 管理、轉(zhuǎn)讓、 投資、 企業(yè)托管、 資產(chǎn)重組以及經(jīng)批準(zhǔn)的其他業(yè)務(wù)， 注冊(cè)資本金為人民幣 100 億元。

　多年來， 我們依托資源和功能優(yōu)勢(shì)， 精心打造了以電力為主的能源產(chǎn)業(yè)平臺(tái)， 投資了 核電、 火電、 水電、 天然氣、 新能源等 40 多家能源企業(yè)； 精心打造了以信托為主的金融服務(wù)業(yè)平臺(tái)， 擁有銀行、 證券、 信托、 保險(xiǎn)、 擔(dān)保、 租賃等優(yōu)質(zhì)金融資源； 精心打造了以房地產(chǎn)開發(fā)、 酒店業(yè)為主的不動(dòng)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)， 介入了 江蘇軟件園、 南京奧體中心等實(shí)業(yè)投資領(lǐng)域， 為江蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。

　近日 ， 國(guó)家審計(jì)署南京特派辦對(duì)江蘇省 2009 年政府性債務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查時(shí)， 將國(guó)信集團(tuán)列為融資平臺(tái)公司進(jìn)行延伸調(diào)查， 部分商業(yè)銀行也將國(guó)信集團(tuán)列為融資平臺(tái)公司， 按照檢查地方融資平臺(tái)的要求， 對(duì)國(guó)信集團(tuán)的各項(xiàng)貸款、 融資進(jìn)行“解包還原” 檢查工作。

　若被定性為地方融資平臺(tái)公司， 國(guó)信集團(tuán)會(huì)在銀行貸款、 中國(guó)銀行間票據(jù)市場(chǎng)進(jìn)行票據(jù)融資等方面受到諸多限制， 將在很大程度上影響集團(tuán)未來生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金的籌措， 極大地不利于集團(tuán)未來的發(fā)展。

　而此前， 國(guó)信集團(tuán)在銀行間票據(jù)市場(chǎng)進(jìn)行操作時(shí)， 監(jiān)管部門又未像對(duì)待地方融資平臺(tái)公司一樣進(jìn)行相關(guān)限制。

　至此， 一個(gè)無法回避的課題擺在了 我們面前， 那就是像國(guó)信集團(tuán)一樣的國(guó)有投資公司到底是否屬于地方融資平臺(tái)公司。

　二、 地方融資平臺(tái)的定義及發(fā)展歷程

　 關(guān)于“地方政府融資平臺(tái)” （ 以下簡(jiǎn)稱“平臺(tái)” ）

　， 目 前國(guó)內(nèi)尚無標(biāo)準(zhǔn)定義。

　綜合各種定義可以得出：

　所謂政府融資平臺(tái)是指地方政府為了融資用于地方及城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)所組建的城市建設(shè)投資公

　司、 交通開發(fā)公司、 國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等各種不同類型的公司， 這些公司通過地方政府所劃撥的土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司， 必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾， 重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、 公用事業(yè)等項(xiàng)目 之中。

　 “平臺(tái)” 作為地方政府的融資載體， 并非新生事物， 早在上個(gè)世紀(jì)90 年代， 隨著城市化進(jìn)程的加快， 我國(guó)多個(gè)地方就已經(jīng)有了 初步探索。為了解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口 ， 一些地方政府紛紛建立了 城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)管理公司或國(guó)有資產(chǎn)管理公司等融資平臺(tái)， 以平臺(tái)公司作為借款人， 將若干基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目 打包， 統(tǒng)一向銀行貸款， 并以財(cái)政出具的還款承諾作為償債保證。

　這種“打捆（ 打包）

　貸款” 業(yè)務(wù)最早由國(guó)家開發(fā)銀行開辦， 隨之各家商業(yè)銀行紛紛涉足， 后因存在風(fēng)險(xiǎn)隱患在 2006 年被監(jiān)管部門叫 停。

　此后， 以重慶為代表的一些地方政府對(duì)政府融資平臺(tái)的機(jī)制進(jìn)行了 規(guī)范和完善， 通過制度創(chuàng)新將政府融資平臺(tái)推入新的發(fā)展時(shí)期。

　2009 年 3 月 ， 為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊， 落實(shí)中央政府 4 萬億元投資計(jì)劃的配套資金， 人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》 ， 提出“鼓勵(lì)地方政府通過增加地方財(cái)政貼息、 完善信貸獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、 設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺(tái)等多種方式， 吸引和激勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)中央投資項(xiàng)目 的信貸支持力度。

　支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、 中期票據(jù)等融資工具， 拓寬中央政府投資項(xiàng)目 的配套資金融資渠道” 。

　至此， 平臺(tái)得到了監(jiān)管部門的支持與肯定， 各級(jí)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展步入高潮。

　通過地方融資平臺(tái)， 各級(jí)地方政府加大了 鐵路、

　公路、 城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度， 為 2009 年我國(guó)通過政府投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)， 從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)， 完成保增長(zhǎng)任務(wù)作出了積極貢獻(xiàn)。

　但與此同時(shí)， 經(jīng)過 09 年大規(guī)模舉債， 地方政府和融資平臺(tái)的債務(wù)狀況令人擔(dān)憂。

　“目 前， 全國(guó)城投公司 3800 多家， 地方負(fù)債超過 5 萬億。

　雖中央和地方公共部門債務(wù)余額約為 GDP 的 40%或稍低些， 明顯低于 60%的歐盟控制線， 但西部多省地方負(fù)債水平達(dá)到了 200%， 負(fù)債總額已遠(yuǎn)超地方一年可用財(cái)力的總和， 有的地方甚至達(dá)到地方可用財(cái)力幾年的總和。

　”②

　 對(duì)于地方融資平臺(tái)由于償債能力不足可能引 發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)， 中央政府已經(jīng)給予了 高度重視。

　2010 年 1 月 19 日 ， 在國(guó)務(wù)院第四次全體會(huì)議上， 國(guó)務(wù)院總理溫家寶公開提出“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施， 防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)” 列入 2010 年宏觀政策重點(diǎn)的工作。

　最近， 財(cái)政部正積極牽頭制定旨在規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的文件；同時(shí)， 銀監(jiān)會(huì)也正對(duì)地方融資平臺(tái)項(xiàng)目 貸款進(jìn)行“解包還原” 、 鎖定現(xiàn)金流等整理工作。

　要正確處理好地方融資平臺(tái)問題， 其中很重要的一點(diǎn)就是加強(qiáng)監(jiān)管， 而監(jiān)管的前提就是清楚界定地方融資平臺(tái)的組成部分，這就包括明晰一個(gè)國(guó)有投資公司是不是屬于地方融資平臺(tái)公司。

　三、 地方融資平臺(tái)公司的正確界定

　 雖然國(guó)有投資公司都服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 服務(wù)于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決策， 為政府提供投融資功能， 但由于創(chuàng)立的基礎(chǔ)， 所涉足的行業(yè)， 創(chuàng)立的本質(zhì)作用存在差別， 國(guó)有投資公司的定性也就會(huì)有所不同。

　有些是

　貫徹政府決策投融資建設(shè)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的， 這類國(guó)有投資公司可能就屬于地方融資平臺(tái)的一部分， 還有些是代表政府行使出資人的職能對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理， 實(shí)現(xiàn)其保值增值， 所涉足行業(yè)為競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的， 這類國(guó)有投資公司或許就不屬于地方融資平臺(tái)的組成部分。

　那么， 到底如何界定一個(gè)國(guó)有投資公司是不是地方融資平臺(tái)的組成部分或者是不是地方融資平臺(tái)公司呢？

　以國(guó)信集團(tuán)為例， 對(duì)照國(guó)家審計(jì)署對(duì)地方融資平臺(tái)公司的定義：

　“由地方政府通過財(cái)政拔款或注入土地、 股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立， 具有為政府承擔(dān)公益性（ 基礎(chǔ)性）

　項(xiàng)目 投、 融資功能的企業(yè)” ， 我們認(rèn)為國(guó)信集團(tuán)是自主經(jīng)營(yíng)、 自 負(fù)盈虧的實(shí)體企業(yè)， 不屬于地方融資平臺(tái)公司。

　其主要理由：

　一是從融資平臺(tái)公司的定義上看， 國(guó)信集團(tuán)的成立未通過地方政府財(cái)政撥款或注入土地、 股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立， 是按《公司法》 要求在對(duì)原江蘇省投資管理有限公司和原江蘇省國(guó)際信托投資公司進(jìn)行集團(tuán)化重組改制的基礎(chǔ)上組建而成的國(guó)有獨(dú)資公司。

　成立以來已形成能源、 金融、 不動(dòng)產(chǎn)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性實(shí)體經(jīng)濟(jì)板塊， 涉足醫(yī)藥、 旅游、 酒店等多個(gè)市場(chǎng)領(lǐng)域。

　二是從對(duì)舉債所籌集的資金用途和擔(dān)保形式上看， 融資平臺(tái)公司所籌集資金用于公益性（ 基礎(chǔ)性）

　項(xiàng)目 ， 一般提供財(cái)政性擔(dān)保， 而國(guó)信集團(tuán)2009 年借款取得 144.5 億元資金， 均通過信用方式獲取， 未經(jīng)任何形式的財(cái)政性擔(dān)保， 所籌措資金主要用于競(jìng)爭(zhēng)性實(shí)體經(jīng)濟(jì)， 用作各成員 企業(yè)補(bǔ)充生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金、 購(gòu)買煤炭等原材料、 調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)等方面， 未用于政府公益性設(shè)施建設(shè)。

　此外， 2009 年下半年在中國(guó)人民銀行明確要求地方融資平臺(tái)公司暫停進(jìn)入銀行間票據(jù)市場(chǎng)進(jìn)行票據(jù)融資的情況下， 中國(guó)人民銀行審核批準(zhǔn)了 國(guó)信集團(tuán)在中國(guó)銀行間票據(jù)市場(chǎng)注冊(cè) 39 億元中期票據(jù)， 并于 2009 年12 月 、 2010 年 3 月 分別成功地發(fā)行了 5 億元和 16 億元的中期票據(jù)。

　綜上所述， 國(guó)信集團(tuán)是從事金融和能源等實(shí)業(yè)投資為主的競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)集團(tuán)， 不屬于地方融資平臺(tái)公司。

　四、 結(jié)論

　 清楚界定一個(gè)國(guó)有投資公司是否屬于地方融資平臺(tái)公司將會(huì)為監(jiān)管工作帶來很大便利， 將會(huì)在很大程度上提升監(jiān)管成效， 對(duì)象清楚， 病理找到， 再對(duì)癥下藥即可藥到病除、 恢復(fù)健康， 因此， 值得花大力氣做好這項(xiàng)工作。

　雖然國(guó)信集團(tuán)不屬于地方融資平臺(tái)公司， 但作為省屬國(guó)有企業(yè)， 我們時(shí)刻牢記服務(wù)江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的使命， 一直致力于為江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)建設(shè)多做貢獻(xiàn)， 也一直以監(jiān)管部門對(duì)地方融資平臺(tái)公司防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高標(biāo)準(zhǔn)、 嚴(yán)要求指導(dǎo)自 己抓好風(fēng)險(xiǎn)防范工作， 努力實(shí)現(xiàn)自 身持續(xù)健康發(fā)展， 不斷促進(jìn)江蘇經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。

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