下面是小編為大家整理的腐敗問題,供大家參考。
腐敗問題與反腐敗工作的制度層面剖析 腐敗作為一種社會(huì)現(xiàn)象,存在于歷史上各種階級(jí)社會(huì)和各種不同的社會(huì)制度的國家中,如何治理腐敗一直是困擾世界各國的難題。
黨的十六大報(bào)告中指出:“堅(jiān)決反對(duì)和防止腐敗,是全黨一項(xiàng)重大的政治任務(wù)。
……堅(jiān)持標(biāo)本兼治、 綜合治理的方針,逐步加大治本的力度。
加強(qiáng)教育,發(fā)展民主,健全法制,強(qiáng)化監(jiān)督,創(chuàng)新體制,把反腐敗寓于各項(xiàng)重要政策措施之中,從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題。
堅(jiān)持和完善反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制,認(rèn)真落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制,形成防止和懲治腐敗的合力。
”這是我們黨面向全面建設(shè)小康社會(huì)、 實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的征途,對(duì)全黨提出的明確要求,做出的戰(zhàn)略性部署。
本文試從制度層面就腐敗與反腐敗問題行剖析,以探討確立制度預(yù)防為主的反腐敗思路的合理性與可行性。
一、 社會(huì)轉(zhuǎn)型期的腐敗與反腐敗問題 腐敗,從詞義上看,是指事物處于腐爛、 敗壞和變質(zhì)的狀態(tài)。
移用到政治生活中,主要是形容公共權(quán)力使用者超越或?yàn)E用公共權(quán)力所造成的對(duì)公共意志的違背。
它因侵吞公眾利益、 侵蝕社會(huì)肌體、 破壞政府聲譽(yù)而被稱為“政治的癌癥”。
有關(guān)數(shù)據(jù)表明,在我國,1995 年到 2000 年間,腐敗所造成的經(jīng)濟(jì)損失平均每年在9875-12570 億元之間,是當(dāng)時(shí)全國 GDP 總量的 13. 2% -16.8%。
[1](P49)腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生與泛濫往往與社會(huì)轉(zhuǎn)型有關(guān)。
柏特里克認(rèn)為,在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型國家,集權(quán)控制的消除、 地方化(分權(quán)化)、 私有化和經(jīng)濟(jì)的對(duì)外開放在短期內(nèi)都極大地提高了腐敗的可能性[2](178)。
由于中國經(jīng)濟(jì)體制改革采取了漸進(jìn)主義方式,轉(zhuǎn)軌必然經(jīng)歷雙軌階段,這一階段的制度安排者即政府官員同時(shí)又是規(guī)則的執(zhí)行者、 仲裁者和參與者。
這一方面使得各類尋租活動(dòng)、 地下經(jīng)濟(jì)活動(dòng)異常活躍,有些人公開或隱蔽地賄賂官員、 腐蝕干部、 進(jìn)行大規(guī)模的權(quán)錢交易;另一方面,政府改革相對(duì)滯后,特別是地方政府的權(quán)力過大,隨意性過大,使得創(chuàng)租、 尋租、 分享各類租金的機(jī)會(huì)日益增多,腐敗異常活躍。
改革開放 20 多年來,我國的腐敗現(xiàn)象的發(fā)展,大體上來說可以分為四個(gè)階段:第一階段(1978-1984 年),腐敗現(xiàn)象隨經(jīng)濟(jì)開發(fā)的啟動(dòng)而顯現(xiàn),鄉(xiāng) 鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)體戶在商品流通領(lǐng)域中以尋租為目的,以回扣等形式向經(jīng)濟(jì)管理部門和國有企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人行賄現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,沿海開放地區(qū)的一些縣市為增加地方財(cái)政收入和搞活本地經(jīng)濟(jì)而卷入走私等犯罪活動(dòng)。第二階段(1985-1991 年),腐敗現(xiàn)象開始在一些領(lǐng)域滋長,尤其是生產(chǎn)資料領(lǐng)域和金融、 外匯領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)犯罪和腐敗日益猖獗,并在 1987-1988 年間達(dá)到高潮。
第三階段(1992-1995 年),腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)了活躍期,金融、 土地批租等生產(chǎn)要素領(lǐng)域的腐敗犯罪開始呈現(xiàn)上升勢(shì)頭。第四階段(1997 年后的幾年時(shí)間),腐敗現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。
國有企業(yè)開始成為腐敗犯罪的重災(zāi)區(qū),國有企業(yè)經(jīng)營管理人員為了 個(gè)人致富不惜內(nèi)外勾結(jié)搞垮本企業(yè)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;走私犯罪日趨猖獗;騙取巨額出口退稅犯罪和工程建設(shè)領(lǐng)域中的腐敗犯罪呈現(xiàn)進(jìn)一步上升勢(shì)頭。
當(dāng)然,隨著當(dāng)前廉政建設(shè)的廣泛開展,腐敗犯罪的勢(shì)頭總體上得到了遏制。
但是我們不能忽視其反彈的可能,打破腐敗產(chǎn)生的制度溫床勢(shì)在必行。
二、 腐敗產(chǎn)生原因的制度分析 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為,追求自身利益或效用的最大化是經(jīng)濟(jì)人個(gè)人行為的基本動(dòng)機(jī),個(gè)人利益或效用又是由一系列目標(biāo)諸如權(quán)力、 財(cái)富、 地位或聲望組成的,在眾多目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí),個(gè)人可以在眾多的目標(biāo)中做出權(quán)衡取舍;理性選擇的前提是個(gè)人在選定目標(biāo)后對(duì)達(dá)成目標(biāo)的各種行動(dòng)方案根據(jù)成本和收益的計(jì)算來決定,而影響個(gè)人選擇的最重要的因素是現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、 政治體制與管理制度。
不同的制度安排使公共目標(biāo)決策人在履行職責(zé)時(shí)做出不同的選擇,有的選擇可最終導(dǎo)致不同程度的腐敗。
[3]改革開放以來,我國的社會(huì)制度結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變革。
制度變遷給社會(huì)發(fā)展帶來了巨大活力,但其所特有的時(shí)序模式以及漸進(jìn)、 迂回式的變遷軌跡也使得過渡時(shí)期的中國產(chǎn)生了相當(dāng)嚴(yán)重的制度短缺現(xiàn)象。
同腐敗直接相關(guān)的一個(gè)突出問題便是權(quán)力運(yùn)作的社會(huì)控制機(jī)制的失靈。
公職人員中出現(xiàn)大面積腐敗,且腐敗行為屢禁不止,甚至程度越來越嚴(yán)重,規(guī)模越來越大,其根本原因是現(xiàn)行制度的缺陷使相當(dāng)一部分公職人員擇了通過腐敗的方式來滿足個(gè)人利益和要求。在這方面,我國現(xiàn)行的制度結(jié)構(gòu)和制度安排主要存在四大缺陷: 一是公權(quán)面廣而且集中。
政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過度干預(yù)和集中使腐敗獲得了 滋生的土壤。
雖然隨著改革和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國取消了 價(jià)格、 匯率雙軌制和短缺商品、 資源的審批、 配給制,但由于體制上的原因,在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中仍有很多經(jīng)濟(jì)物品需要以“公共的方式”加以生產(chǎn)、 供給與分配,加之一些政府部門又常以“加強(qiáng)宏觀調(diào)控”等為借口來強(qiáng)化行政干預(yù),致使“公款支出”、 “政府決定”、 “計(jì)劃分配”的事情太多,賦予他們“自由裁量權(quán)”過大,造成對(duì)正常市場(chǎng)交易的人為限制,壓抑了市場(chǎng)機(jī)制的作用,為以公權(quán)謀取私利創(chuàng)造了機(jī)會(huì)和條件。
二是體制內(nèi)監(jiān)督乏力而體制外監(jiān)督尚未形成。
其一是監(jiān)督種類不少但實(shí)際效用不理想。
從表面上看,有人大監(jiān)督、 黨內(nèi)監(jiān)督(紀(jì)委)、 群眾監(jiān)督、 輿論監(jiān)督,還有法律監(jiān)督等等,但人大的監(jiān)督往往是原則監(jiān)督,對(duì)具體問題缺乏同步性和一貫性。
紀(jì)委和監(jiān)察、 審計(jì)機(jī)關(guān)是黨政機(jī)關(guān)的職能部門,監(jiān)督下級(jí)尚可,監(jiān)督同級(jí)勉強(qiáng),監(jiān)督上級(jí)就不可能了,而且紀(jì)、 監(jiān)部門的監(jiān)督又是事后監(jiān)督,具有滯后性和手段上的不完全性。
而民主黨派、 群眾輿論監(jiān)督也只能通過有權(quán)監(jiān)督的機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)才能達(dá)到目的,缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制性。
其二是監(jiān)督機(jī)關(guān)人、 財(cái)、物的調(diào)配權(quán)隸屬于地方政府,因而監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)其上司及其同級(jí)的部門負(fù)責(zé)人無法超然行使監(jiān)督權(quán),沒事時(shí)無法監(jiān)督,而有事時(shí)又監(jiān)督不了,出事后最多只能懲罰行為者個(gè)人,而對(duì)其造 成的政治、 經(jīng)濟(jì)損失則無法挽回。
三是存在低成本高收益的機(jī)會(huì)成本。
目前我國體制上的漏洞使得腐敗的風(fēng)險(xiǎn)成本大大降低。
如今腐敗案件的查證極難,不僅正當(dāng)收入、 灰色收入、 黑色收入混淆難辨,并且公款消費(fèi)、集體消費(fèi)、 私人消費(fèi)更是攙雜難分,送禮與行賄、 人情與私情也難以說清,造成許多案件追究起來雷聲大、 雨點(diǎn)小,不少腐敗分子可以在“事出有因、 查無實(shí)據(jù)”的結(jié)論中安然無恙,這又增加了腐敗者的僥幸心理。
四是分配制度不合理。
一般來說,政府公務(wù)人員大都是通過較為嚴(yán)格的選拔程序進(jìn)入工作崗位的,按其受教育的程度和基本素質(zhì)應(yīng)當(dāng)獲得較高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位,但目前我國公務(wù)員的正常經(jīng)濟(jì)收入和某些行業(yè)、 某些階層相比卻處于較低水平。
這種體制下必然使公權(quán)行使者感到所處的地位沒有得到社會(huì)的認(rèn)可,當(dāng)其與其他社會(huì)群體出現(xiàn)明顯的反差時(shí),一部分人就會(huì)在不平衡的心態(tài)下鋌而走險(xiǎn),以公權(quán)謀取私利,走上腐敗的道路。
社會(huì)上所謂的“59 歲現(xiàn)象”、 “39 歲現(xiàn)象”、 “26 歲現(xiàn)象”就是典型。
盡管如此,我們也決不能把我國現(xiàn)階段腐敗高發(fā)的原因完全歸咎于改革開放。
因?yàn)檗D(zhuǎn)型期的腐敗具有明顯的過渡性質(zhì),是和體制轉(zhuǎn)換時(shí)期新舊體制并存及一些過渡性的制度安排聯(lián)系在一起的。
而旨在實(shí)現(xiàn)體制轉(zhuǎn)換的經(jīng)濟(jì)和政治體制改革,則有助于消除誘發(fā)過渡性腐敗的雙軌體制和改變過渡性的制度安排,從這個(gè)意義上說,它又具有重要的反腐敗功能。
三、 反腐敗的制度設(shè)計(jì) 我國改革開放 20 多年來的反腐敗實(shí)踐表明,在體制轉(zhuǎn)換時(shí)期,只有積極推動(dòng)體制改革和制度創(chuàng)新,從源頭上建立嚴(yán)密有效的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制,為權(quán)力運(yùn)作和官員的行為選擇確立難以突破的邊界,反腐敗才能收到長效。在設(shè)計(jì)制度操作過程中必須突出強(qiáng)調(diào)一個(gè)原則,那就是這種制度必須切合于官員的思想實(shí)際,切合于過渡時(shí)期腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的一般規(guī)則及其形成機(jī)制,堅(jiān)決避免那種對(duì)于官員思想境界不切實(shí)際的過高期待,而是要根據(jù)官場(chǎng)經(jīng)濟(jì)人的行為邏輯,設(shè)計(jì)出一套公正、 合理、 有效的激勵(lì)結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)作的約束機(jī)制,使奉公守法、拒斥權(quán)錢交易成為合乎官員自身利益的行為,并以此作為制度設(shè)計(jì)的起點(diǎn)。
1.改革權(quán)力集中的領(lǐng)導(dǎo)體制和決策體制 分析權(quán)力的運(yùn)行環(huán)境,我們不難發(fā)現(xiàn),公共權(quán)力的實(shí)際掌握和使用者與服從權(quán)力者相對(duì)處在一個(gè)不平等的位置上:公共權(quán)力的實(shí)際控制者由于擁有強(qiáng)制力,因而處在強(qiáng)勢(shì)的位置;服從權(quán)力者由于被賦予了必須保證權(quán)力得到實(shí)現(xiàn),否則將受到強(qiáng)制力的制裁的義務(wù),因而處于弱勢(shì)的位置。
而不受限制和制約的權(quán)力又存在被濫用的,盲目地、 無限制地自由擴(kuò)張的趨勢(shì)。
這樣,強(qiáng)者欺壓弱者,或者弱者合法權(quán)益受侵害的可能性就大大增加。
因此,必須改革權(quán)力集中的領(lǐng)體制和決策體制,從制度根源上遏制黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“一把手腐敗”。
一是突出和加強(qiáng)權(quán)力制約中的主動(dòng)性,利用權(quán)力的分工形成權(quán)力的相互制衡,努力使每一個(gè)權(quán)力的行使者都成為監(jiān)督鏈條上的一環(huán),監(jiān)督別人的同時(shí)自己也被監(jiān)督,從而縮小權(quán)力任意蔓延的空間。
二是依法行使職權(quán),使權(quán)力部門的每一個(gè)公共行為都必須以明確完善的法律制度為依據(jù),形成合理運(yùn)作、 良性制約的體系。
三是確保專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位以及配套的監(jiān)督手段,以保證監(jiān)督的真實(shí)性和有效性。
四是進(jìn)一步加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行過程中的公開性,增加權(quán)力行使的透明度。
五是加強(qiáng)以道德建設(shè)為核心的非強(qiáng)制力控制的跟進(jìn),建構(gòu)完整的道德監(jiān)督體系,以提高權(quán)力行使者的道德自律能力。
2.改革干部人事制度人事上的腐敗是腐敗現(xiàn)象的一個(gè)重要方面。
改革開放后,用人腐敗的頻發(fā)領(lǐng)域也幾經(jīng)變化。
在上世紀(jì) 80 年代,招工、 轉(zhuǎn)干、 畢業(yè)生分配中走后門、 拉關(guān)系等不正之風(fēng)一度盛行。
隨著國家勞動(dòng)用人制度的改革和畢業(yè)生分配制度的改革,勞動(dòng)就業(yè)逐漸實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化,這類不正之風(fēng)有所收斂。
但是,另一方面,黨政機(jī)關(guān)進(jìn)人和領(lǐng)導(dǎo)干部任用中的不正之風(fēng)又凸顯出來。
一些黨政機(jī)關(guān)進(jìn)人由領(lǐng)導(dǎo)說了算,這種錄用體制導(dǎo)致進(jìn)人中領(lǐng)導(dǎo)批條子、 打招呼現(xiàn)象日益頻繁,影響到黨政機(jī)關(guān)的人員素質(zhì)和工作效率。
國家公務(wù)員制度的實(shí)行,對(duì)于遏制黨政機(jī)關(guān)人員錄用中的腐敗現(xiàn)象起到了重要作用。
但是“由少數(shù)人選人,在少數(shù)人中選人”的封
閉隱秘體制導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部任用中的不正之風(fēng)乃至腐敗犯罪又呈現(xiàn)出擴(kuò)散蔓延的趨勢(shì),并由最初的跑官要官很快發(fā)展為買官賣官,危害甚大。
因此要改革用人制度,必須增加領(lǐng)導(dǎo)干部任用中的透明度,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,擴(kuò)大群眾發(fā)言權(quán),并將民意測(cè)驗(yàn)、 民主推薦與公開選拔、 競(jìng)爭(zhēng)上崗、 任前公示等充分結(jié)合起來,以最大限度地發(fā)揮出這些措施的作用。
3.建章立制,減少行政制度性腐敗目 前中國的腐敗大多是行政制度性腐敗,主要是由政府機(jī)構(gòu)發(fā)展的不成熟性和政府轉(zhuǎn)型的不成熟性造成的。
我國原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是一種審批經(jīng)濟(jì),在向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制邁進(jìn)的過程中,傳統(tǒng)的政府管理經(jīng)濟(jì)方式嚴(yán)重束縛了 經(jīng)濟(jì)發(fā)展,同時(shí)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的過度管制成為滋生審批腐敗的土壤,擁有行政審批權(quán)的經(jīng)濟(jì)管理部門成了腐敗現(xiàn)象易發(fā)高發(fā)的部門。
因此必須建立健全各種規(guī)章制度,積極探索行政審批制度改革,減少官員腐敗的機(jī)會(huì)。
首先要大幅度削減政府官員的任意處置權(quán),取消大部分項(xiàng)目審批權(quán),而實(shí)行登記制、 注冊(cè)制和備案制;必須審批的應(yīng)該實(shí)行合理分解,部門相互監(jiān)督、 制約,相關(guān)人員定期輪崗,減少政府手續(xù)和政府過度干預(yù),增加信息透明度。
其次要建立健全良好的政府財(cái)務(wù)管理制度,在所有黨政機(jī)關(guān)、 財(cái)政撥款事業(yè)單位及由政府授權(quán)收費(fèi)或有罰沒職能的事業(yè)單位以及其他公共機(jī)構(gòu)實(shí)行會(huì)計(jì)委派制度和輪換制度,并組成一個(gè)包括財(cái)務(wù)、 預(yù)算、 資金管理、 債務(wù)管理的綜合財(cái)務(wù)管理系統(tǒng),按時(shí)進(jìn)行專業(yè)檢查,由獨(dú)立審計(jì)師審計(jì),利用紀(jì)律、 審計(jì)、 偵察、 內(nèi)部控制等手段來幫助確定和識(shí)別腐敗行為。
此外還要實(shí)行各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人個(gè)人追究制度,規(guī)定其不能拿經(jīng)過集體討論決定等理由來搪塞。
一經(jīng)發(fā)現(xiàn)任內(nèi)有重大決策失誤、 重大事故、 危害社會(huì)穩(wěn)定的重大事件、 弄虛作假虛報(bào)浮夸等欺騙上級(jí)和群眾的事件,以及干部任用失察、包庇袒護(hù)隱瞞違法違紀(jì)案件和其他腐敗事件,無論是離任、 調(diào)任還是退休都應(yīng)追究其個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,并做出相應(yīng)的黨紀(jì)法紀(jì)處置。
4.規(guī)范政府采購行為,增加透明度從國際經(jīng)驗(yàn)看,任何國家在涉及重大政府工程和項(xiàng)目承包方面都存在著腐敗現(xiàn)象,但是有效的反腐敗舉措?yún)s可以使公共工程成本大幅度下降。
目前我國政府采購還主要集中在簡單易行的貨物采購方面,多數(shù)集中在汽車、 計(jì)算機(jī)、 復(fù)印機(jī)等大宗通用商品上,工程類、 服務(wù)類項(xiàng)目較少。
但是工程類、 服務(wù)類項(xiàng)目都涉及金額巨大,工程類又是我國目前腐敗最為嚴(yán)重的領(lǐng)域之一,應(yīng)當(dāng)成為改革的重點(diǎn)。
因此,國家必須建立重大工程項(xiàng)目招標(biāo)制度、 工程審核制度和工程監(jiān)察制度,遏制欺騙與腐敗行為,使其參與者都能充分認(rèn)識(shí)到,任何腐敗行為都將受到最嚴(yán)厲的懲處。
5.確保反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性反腐敗機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性是反腐敗工作取得成功的一個(gè)重要因素。
由于腐敗常常是極其秘密的活動(dòng),打擊腐敗不僅要有強(qiáng)大的權(quán)力,而且要有特殊的手段。
世界上很多國家和地區(qū)的反腐敗機(jī)構(gòu)如美國的聯(lián)邦調(diào)查局、 香港的廉政公署等都具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性。
因此我國也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步增強(qiáng)反腐敗機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,以減少其受黨政部門干預(yù)的程度,同時(shí)也可以...